La proposta di riforma farmaceutica dell’UE
Il 26 aprile 2023 la Commissione Europea ha presentato una proposta di revisione della legislazione farmaceutica nell’Unione Europea volta a rivedere e sostituire l’attuale legislazione generale del settore farmaceutico. La proposta di revisione della legislazione farmaceutica si inquadra nella più ampia “Strategia farmaceutica dell’Europa” delineata dalla Commissione nella Comunicazione (COM(2020)761) e prevede, in particolare:
- una proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio recante un codice dell’Unione relativo ai medicinali per uso umano e che abroga le direttive 2001/83/CE e 2009/35/CE;
- una proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che stabilisce le procedure dell’Unione per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano, definisce le norme che disciplinano l’Agenzia europea per i medicinali, modifica i regolamenti (CE) n. 1394/2007 e (UE) n. 536/2014 e abroga i regolamenti (CE) n. 726/2004, (CE) n. 141/2000 e (CE) n. 1901/2006.
Gli obiettivi generali della riforma indicati dalla Commissione sono: (i) garantire un livello elevato di sanità pubblica assicurando la qualità, la sicurezza e l’efficacia dei medicinali per i pazienti dell’UE; e (ii) armonizzare il mercato interno della sorveglianza e del controllo dei medicinali nonché i diritti e i doveri delle autorità competenti degli Stati membri. Accanto agli obiettivi generali appena elencati, la riforma prevede, altresì, degli obiettivi specifici, tra cui quello di garantire un accesso tempestivo ed equo a medicinali sicuri, efficaci e a prezzi accessibili, di favorire l’innovazione e la competitività per la ricerca, sviluppo e produzione di medicinali e di migliorare la sostenibilità dei medicinali dal punto di vista ambientale.
Considerati gli intenti della revisione, gli argomenti trattati, la proposta ha già suscitato tra i soggetti coinvolti un ampio dibattito destinato a proseguire.
A distanza di un anno dalla proposta di riforma, intendiamo in questa sede volgere l’attenzione all’impatto che la riforma potrebbe avere sui farmaci generici e, in particolare, alle disposizioni relative (i) alla semplificazione delle procedure di autorizzazione dei medicinali generici e biosimilari, (ii) alla revisione dei tempi di tutela della “esclusiva regolatoria” e (iii) al sistema di incentivi previsto a supporto dell’innovazione.
La Commissione ritiene, infatti, che, considerate nel loro complesso, le misure che verranno introdotte agevoleranno un più rapido ingresso sul mercato di medicinali generici e biosimilari, aumentando così la concorrenza e contribuendo agli obiettivi di promuovere l’accessibilità economica dei medicinali e l’accesso dei pazienti.
I farmaci generici
Come è noto, un farmaco generico (o equivalente) è un farmaco che ha la stessa composizione – nonché una bioequivalenza, dimostrata da studi appropriati di biodisponibilità – del suo “farmaco di riferimento”, già da tempo presente e conosciuto sul mercato, e il cui brevetto sia scaduto. Un farmaco generico è pertanto una copia di un medicinale autorizzato (“di marca”) per il quale sia scaduta sia la protezione brevettuale, sia quella derivante dal certificato complementare di protezione, e si sia altresì concluso il periodo di protezione normativa dei dati
I termini “farmaco” e “medicinale” sono utilizzati come sinonimi. Il termine medicinale è quello impiegato nella normativa, italiana e comunitaria, che disciplina il settore.
L’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha definito “generico” un “medicinale intercambiabile con il prodotto innovatore (e quindi bioequivalente a questo) che viene messo in commercio dopo siano scaduti il brevetto e il certificato complementare di protezione del farmaco originale”.
Per quanto riguarda l’ordinamento italiano, la prima definizione normativa di medicinale generico è contenuta nella Legge 8 agosto 1996, n. 425 (di conversione del D.L. n.323/1996). Con riferimento al framework normativo europeo, la definizione è invece contenuta nel decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219 (di attuazione della direttiva 2001/83/CE relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano): “un medicinale che ha la stessa composizione qualitativa e quantitativa di sostanze attive e la stessa forma farmaceutica del medicinale di riferimento nonché una bioequivalenza con il medicinale di riferimento dimostrata da studi appropriati di biodisponibilità”.
L’attuale quadro normativo prevede già un regime di favore per i medicinali generici, che consiste in un iter semplificato per l’ottenimento dell’autorizzazione all’immissione in commercio. Il medicinale generico non può comunque essere immesso sul mercato prima che siano scaduti i periodi di “data exclusivity” e “market protection” e, quindi, prima che siano trascorsi dieci anni dall’autorizzazione iniziale del prodotto di riferimento.
La ragione di tale disciplina di favore risiede nel fatto che il medicinale generico è un medicinale sostanzialmente uguale al medicinale originatore ed è quindi intercambiabile con esso. La produzione di medicinali generici è logicamente meno onerosa rispetto a quella del corrispondente medicinale di riferimento, che è il risultato di una importante attività di ricerca e sperimentazione. Di conseguenza, i medicinali generici hanno un prezzo più basso dei corrispondenti medicinali di riferimento.
Le misure della riforma che impattano sui farmaci generici
Come accennato, l’ampia riforma prospettata dalla Commissione si pone tra i propri obiettivi quello di promuovere la concorrenza attraverso un più veloce ingresso sul mercato di medicinali generici e biosimilari. Tuttavia, la sfida da affrontare è rappresentata dalla necessità di bilanciare le contrapposte posizioni tra i produttori di farmaci originatori – che hanno il legittimo interesse a estendere il più possibile la tutela brevettuale dei loro prodotti al fine di proteggere gli importanti investimenti dedicati a ricerca, sviluppo e sperimentazione di medicinali innovativi, e quindi anche l’interesse a ritardare il più possibile l’ingresso di concorrenti – e i produttori di farmaci generici, che intendono invece accedere al mercato farmaceutico in seguito alla scadenza brevettuale del farmaco originator, alla cui causa si aggiunge anche la possibilità di una maggiore possibilità di approvvigionamento di farmaci destinati alla cura dei pazienti.
Nel dettaglio, con riferimento alle specifiche misure della riforma che interessano i farmaci generici, la prima novità da segnalare riguarda la semplificazione delle procedure di autorizzazione dei medicinali generici e biosimilari. In particolare, ai sensi dell’articolo 9 della proposta di Direttiva, che disciplina appunto le “domande relative a medicinali generici”, al fine di ottenere l’autorizzazione all’immissione in commercio per un medicinale generico il richiedente non deve più fornire i risultati delle prove non cliniche e degli studi, ma soltanto a dimostrare l’equivalenza del medicinale generico rispetto al medicinale di riferimento. Inoltre, per i medicinali generici e biosimilari non saranno più richiesti, di regola, i piani di gestione del rischio, considerando che il medicinale di riferimento dispone già di un tale piano (articolo 21).
Sempre al medesimo fine di agevolare l’ingresso dei medicinali generici nel mercato, la proposta contiene ulteriori misure per la revisione dei tempi di tutela della c.d. “esclusiva regolatoria”, che però, come è facile immaginare, sono destinate ad alimentare la già citata contrapposizione tra gli interessi dei produttori di generici e quelli dei produttori di farmaci innovativi di riferimento.
Attualmente, i titolari di AIC hanno diritto a un periodo di dieci anni – estendibili a undici – di “esclusiva regolatoria”, vale a dire un periodo di otto anni di “data exclusivity”, durante il quale è riconosciuta al medicinale originator un’esclusiva sui dati contenuti nel dossier, a cui si aggiunge un ulteriore periodo di due anni (estendibili a tre) di “market protection”, durante il quale il medicinale generico non può ancora essere immesso sul mercato.
La proposta adottata dalla Commissione prevede una riduzione del suddetto periodo di data exclusivity dagli attuali otto a sei anni, prorogabili tuttavia fino ad un massimo di dodici anni, qualora vengano soddisfatte determinate condizioni. Al riguardo, le criticità rilevate dal Ministero della salute e da AIFA con riferimento agli incentivi previsti dagli articoli da 81 a 84 della proposta di Direttiva riguardano il rischio di un ritardo della disponibilità di medicinali generici e biosimilari, con conseguenti effetti sfavorevoli sull’accesso dei pazienti alle cure e sulla sostenibilità economica per i servizi sanitari e per i cittadini dell’UE, nonché una maggiore complessità del sistema dovuta alla variabilità e imprevedibilità delle scadenze, che rischierebbero di tradursi in possibili contenziosi tra sviluppatori e produttori di farmaci innovativi, produttori di generici e autorità competenti.
Il quadro delle misure della proposta di Direttiva che impattano maggiormente sui medicinali generici è completato dall’articolo 85, che prevede un ampliamento dell’applicazione della c.d. “esenzione Bolar”, ai sensi della quale possono essere effettuati studi per la successiva approvazione normativa di medicinali generici e biosimilari durante la protezione del brevetto o del certificato protettivo complementare del medicinale di riferimento. Lo scopo, anche in questo caso, è favorire l’ingresso sul mercato dei medicinali generici e biosimilari il primo giorno in cui cessa la protezione brevettuale o del certificato protettivo complementare.
Necessità di un equilibrio tra accessibilità, competitività, investimenti e innovazione
In conclusione, la revisione si propone di rafforzare la competitività di un settore fortemente strategico e strettamente connesso alla ricerca innovativa, scientifica e tecnologica e alla produzione industriale. Tuttavia, alcune misure destano alcune preoccupazioni in tema di attrattività degli investimenti nel settore, nonché dal punto di vista della competitività delle aziende europee rispetto a quelle non europee. In particolare, la revisione dei tempi della protezione normativa rischia, infatti, di scoraggiare gli investimenti e di penalizzare la ricerca e l’innovazione, pur avendo come obiettivo quello di favorire una precoce commercializzazione dei farmaci generici e biosimilari e, quindi, nelle intenzioni della Commissione, di garantire l’accesso ai medicinali da parte di una popolazione più ampia di pazienti e di creare un mercato interno competitivo.
È auspicabile, dunque, l’introduzione di misure che tengano adeguato conto dei diversi interessi in gioco e assicurino un giusto bilanciamento tra le contrapposte esigenze di tutti i soggetti coinvolti, al fine di tutelare gli investimenti industriali, la crescita integrata del settore farmaceutico, l’equilibrio generale del sistema salute e l’interesse dei cittadini europei.
A tal proposito segnaliamo che lo scorso 10 Aprile il Parlamento Europeo ha approvato in sede plenaria i due report della Riforma Farmaceutica approvati in Comitato ENVI il 19 Marzo 2024, mentre proseguono i lavori sui testi in seno al Consiglio. Le discussioni tra i co-legislatori continueranno nella prossima legislatura dopo le elezioni europee del 6-9 giugno.
Si rende pertanto necessario, anche attraverso un’attività di regulatory intelligence, monitorare l’evoluzione della riforma e il suo iter legislativo al fine di comprendere, attraverso vere e proprie analisi di scenario, le proposte di modifiche normative da sottoporre concretamente alle Istituzioni europee. In questo ambito, risulta fondamentale l’apporto di legali che abbiano un expertise di regulatory intelligence nel settore poiché in grado di interloquire autorevolmente con le Istituzioni coinvolte e rappresentare le istanze degli operatori del settore.
